A Bolivia se le recuerda una y otra vez que debería parecerse más a los países ricos...
El Atlas de Complejidad Económica de la Universidad de Harvard clasifica a los países según la diversidad y la sofisticación de lo que exportan. Australia es la decimotercera economía más grande del mundo. En las clasificaciones de complejidad de Harvard, Australia había caído del puesto 64 en 2003 al puesto 105 de 145 economías en 2023, llegando a ubicarse en algún momento entre Namibia y Kenia. La conclusión de Harvard cabe en una sola frase escueta: Australia es menos compleja de lo que cabría esperar para su nivel de ingresos; tiene el perfil exportador de una nación en desarrollo y la cuenta bancaria de una nación rica.
¿Cómo le sucede esto a un país con universidades de nivel mundial, un Estado competente y una historia de auténtica capacidad de invención? Australia, al igual que Bolivia, no logra convertir la riqueza de sus recursos naturales en riqueza para su población, y el lugar donde mejor se aprecia lo que ambos países dejaron pasar es Noruega. Noruega tomó el petróleo del mar del Norte y construyó el mayor fondo soberano de inversión del planeta, cuyo valor actual ronda los dos billones de dólares estadounidenses y que sostiene un presupuesto nacional que incluye educación universitaria gratuita y niveles de vida cercanos a los más altos de las clasificaciones mundiales. Sería fácil atribuirlo a la virtud. Lo que hubo, en realidad, fue un conjunto de decisiones, tomadas en el momento oportuno, que casi nadie más tomó. El modelo noruego tiene tres componentes. Primero, captó la renta: gravó las utilidades petroleras con un setenta y ocho por ciento, afirmando que el recurso pertenece a la nación y no a las empresas que lo extraen. Segundo, sostuvo la producción: junto con una carga tributaria elevada, diseñó su sistema de modo que la exploración y la perforación continuaran. Tercero —y es el componente que con más facilidad se pasa por alto—, Noruega blindó el ahorro mediante una regla: la totalidad del flujo de caja neto del petróleo se destina a un fondo que invierte únicamente en el exterior, aislado de la política interna, para que ningún gobierno de turno pueda disponer de él antes de las siguientes elecciones.
Un banco de tres patas: captar, sostener, proteger. La tercera pata es quizás la más difícil de mantener, porque se trata del dinero que los políticos más desean gastar para mantenerse en el poder.
Australia tiene la riqueza y las instituciones necesarias para haber construido dos veces el banco noruego y, sin embargo, ha vivido durante dos siglos de vender materias primas a las fábricas de otros. Durante cien años avanzó, como dicen los australianos, «a lomos de la oveja». La lana se esquilaba en el país y se enviaba a las hilanderías de Yorkshire y de Italia, donde se tejía y se vendía de vuelta como tela. Luego vino el oro; después, el mineral de hierro, el carbón y el gas. Al igual que en Bolivia, cambió el producto de exportación, pero no la costumbre.
A mediados de los años setenta, Rex Connor, ministro de Minerales y Energía del gobierno de Gough Whitlam, tenía una visión que, vista en retrospectiva, se asemeja a la de Noruega: desarrollar los recursos de Australia de manera que el control sobre ellos permaneciera en manos australianas. Lo que siguió pasó a conocerse como el escándalo de los préstamos (Loans Affair), que se convirtió en el arma utilizada contra el gobierno de Whitlam y que culminó con su destitución en noviembre de 1975. Los métodos de Connor, criticados por muchos, pusieron el cuchillo en manos de los adversarios del gobierno, y pocos tenían más que ganar con su caída que los intereses mineros cuyo poder él se había propuesto quebrar.
En una reunión reveladora, posterior a la destitución, según el propio relato de Whitlam, el subsecretario de Estado de Estados Unidos, Warren Christopher, le aseguró que Washington nunca «volvería» a interferir en los procesos políticos internos de Australia. La insinuación era clara, y Washington tenía razones estratégicas para oponerse a las políticas de Whitlam, pero esa es otra historia.
En mayo de 2010, el primer ministro australiano Kevin Rudd anunció un Impuesto a las Superganancias de los Recursos (Resource Super Profits Tax): un gravamen del cuarenta por ciento sobre las ganancias extraordinarias de la explotación de los recursos terrestres del país. Menos de dos meses después fue desplazado del cargo. El Consejo de Minerales (Minerals Council) libró una guerra publicitaria contra el primer ministro, encabezada por las mayores empresas del sector minero. La popularidad de Rudd se desplomó y su propio partido lo reemplazó como primer ministro. Su sucesora se fijó como prioridad llegar a un acuerdo con las grandes mineras y diluir el impuesto, que finalmente fue derogado en su totalidad en 2014 por el bando político opuesto.
Ni en el caso de Whitlam ni en el de Rudd los intereses mineros ganaron el debate sobre políticas públicas por sus méritos. Los académicos que examinaron el episodio de Rudd llegaron a una conclusión inquietante: el poder de la industria no dependía de que la inversión fuera efectivamente a huir, sino de que los políticos, los periodistas y los votantes creyeran que lo haría. Lo que hicieron los intereses mineros fue, sencillamente, lograr que la reforma pareciera económicamente letal. La industria minera se defiende argumentando que Australia ya capta lo suficiente mediante otros impuestos. Pero el argumento no resiste las cifras. Durante las ganancias extraordinarias de la crisis energética posterior a la covid, las productoras de gas obtuvieron utilidades enormes, mientras que la recaudación del gobierno por el Impuesto a la Renta de los Recursos Petroleros (PRRT, por su sigla en inglés) —concebido precisamente para captar valor en momentos como esos, en beneficio del pueblo australiano, a partir de la explotación costa afuera— en realidad disminuyó. En ocho años de datos de la Oficina de Impuestos de Australia, ninguna entidad de Chevron, Shell, INPEX, ConocoPhillips u Origin declaró PRRT a pagar. Dado que las empresas mineras que operan en Australia son, en su inmensa mayoría, de propiedad extranjera, sus utilidades fluyen hacia el exterior en lugar de quedarse en el país y generar riqueza nacional. En este aspecto, Australia se parece más a Bolivia de lo que le gustaría admitir: los recursos del subsuelo pertenecen a la nación, pero la riqueza que generan va a parar a otra parte.
La renta que podría haber construido riqueza pública construyó, en cambio, dinastías privadas. La mayor fortuna minera de Australia surgió del mineral de hierro extraído en el marco de un asentamiento colonial en el que los propietarios indígenas de la tierra eran tratados como obstáculos para su desarrollo. Lang Hancock hizo explícita esa visión del mundo en la televisión en 1984, al proponer que se «drogara» el agua de los aborígenes de ascendencia mixta —«mestizos», en sus palabras— para dejarlos estériles y que así «se extinguieran por sí solos». En 2010, megáfono en mano, su hija Gina Rinehart se sumó a la campaña contra el impuesto propuesto por Rudd y, desde entonces, ha seguido financiando la argumentación política contra una mayor captación pública de la riqueza generada por los recursos.
¿Por qué un país con instituciones sólidas sigue perdiendo esta batalla?
Australia fue una colonia británica de poblamiento, cuyas instituciones se construyeron para ser inclusivas... para los colonos. Seguridad de la propiedad, Estado de derecho, una burocracia competente. Las instituciones funcionan; pero se construyeron para proteger a los propietarios, de modo que, cuando un primer ministro amenaza la renta de estos, el sistema está diseñado para defenderlos. Hubo un gobernante australiano que nunca perdió esta batalla, porque nunca la libró. John Howard gobernó durante once años, periodo que abarcó el inicio del auge impulsado por China, y simplemente dejó intacto el régimen vigente sobre los recursos. La magnitud de lo que pasó por las arcas de su gobierno está documentada. Un análisis del Tesoro australiano publicado en 2008 estimó que, entre 2004 y 2007, el auge le reportó al gobierno de Howard ingresos extraordinarios por 334.000 millones de dólares australianos. Esos cientos de miles de millones no fueron renta captada, sino el efecto indirecto que el auge generó a través de los impuestos ordinarios a las empresas y a los ingresos personales.
¿A cuánto habrían ascendido esos ingresos extraordinarios si Howard hubiera captado eficazmente la renta de los recursos, como Noruega ha demostrado que es posible? Cuando Howard dejó el cargo en 2007, el ahorro de Noruega ascendía a 373.000 millones de dólares estadounidenses.
Al otro lado del Pacífico, tras asumir el cargo en 2006, Evo Morales logró precisamente aquello que a Kevin Rudd le costó el puesto intentar y lo que John Howard decidió no hacer.
A los cien días de su gestión, Evo Morales, siguiendo el modelo noruego, nacionalizó el gas de Bolivia. Bolivia figuraba entre los primeros países socios del programa noruego Petróleo para el Desarrollo (Oil for Development), que entró en funcionamiento ese mismo año para compartir la experiencia de Noruega en la gestión del petróleo. Morales redujo a las empresas extranjeras a la condición de contratistas y multiplicó la participación del Estado. Funcionó de manera espectacular. Los ingresos extraordinarios se destinaron a lo que el país más necesitaba. La pobreza extrema bajó de alrededor del treinta y ocho por ciento al quince por ciento. Medida en dólares estadounidenses, la economía se cuadruplicó. En 2008, Bolivia se declaró libre de analfabetismo conforme al parámetro de la UNESCO, al descender la tasa por primera vez por debajo del 4%. Para la mayoría indígena, excluida de la riqueza del país desde los tiempos de Potosí, esto significó revertir una transferencia hacia los ricos que se había mantenido sin interrupción desde la llegada de los españoles. Bolivia también ahorró. Las reservas internacionales del Banco Central llegaron a quince mil millones de dólares en 2014, cerca de la mitad del PIB: un respaldo proporcionalmente mayor que el de la mayoría de las naciones ricas. El FMI llegó incluso a respaldar las políticas del gobierno de Morales, al señalar que la estabilidad macroeconómica, apoyada por los altos precios internacionales de las materias primas y por políticas sociales activas, había contribuido a casi triplicar el ingreso per cápita y a reducir la pobreza en Bolivia desde mediados de la década de 2000.
Pero el dinero se mantuvo en reservas de libre disposición, no en un fondo blindado, sujeto a reglas y aislado de la política. Morales descuidó la caja fuerte que Noruega sí construyó. La oportunidad existió y se dieron los primeros pasos, pero la historia no terminó ahí.
A medida que caían los ingresos y la producción de gas, se recurrió a las reservas para defender un tipo de cambio fijo y sostener el nivel de gasto. Durante años funcionó, y el desgaste fue invisible: la inflación se mantuvo cercana a cero mientras el respaldo se vaciaba silenciosamente.
La nacionalización que permitió a Bolivia captar una proporción mucho mayor de la renta no logró sostener la producción futura. Reducidas a contratistas y sujetas a mayores impuestos, las empresas dejaron de explorar; entre 2006 y 2014 se perforaron apenas unos pocos pozos nuevos, las reservas probadas disminuyeron y la producción comenzó a caer. Cuando los precios internacionales se dispararon nuevamente en 2022, la producción boliviana no pudo responder.
Noruega resolvió este problema condicionando el acceso al recurso a la ejecución de trabajos. Las licencias sobre áreas de exploración delimitadas se adjudicaban mediante rondas competitivas. Cada área contaba con un período de exploración, un programa de trabajo vinculante y plazos: explorar y desarrollar, o devolver el área. El cobro de patentes por superficie desalentaba que las empresas retuvieran descubrimientos sin explotarlos, mientras que el sistema tributario permitía deducir los costos de exploración y desarrollo, de modo que los proyectos viables siguieran siéndolo después de impuestos. El Estado captaba la mayor parte de los beneficios sin permitir que la permanencia de una empresa en un área se convirtiera en propiedad. Ya en diciembre de 2010 —en la cúspide de su poder—, Morales intentó recortar la subvención nacional a los carburantes. El país estalló y la medida fue revertida en cinco días. Pudo nacionalizar una industria enfrentándose al mundo, pero no pudo quitarles el beneficio del combustible barato a quienes habían votado por él. Esa es la profunda encrucijada de la tercera pata, y no se trata de una falla boliviana: es la lógica política universal de la riqueza derivada de los recursos. Por eso Morales y John Howard —hombres opuestos, en continentes opuestos, con ideologías opuestas— hicieron lo mismo: cada uno utilizó los ingresos extraordinarios para financiar las políticas que lo mantenían en el poder, en lugar de ponerlos a resguardo. La incapacidad de crear la caja fuerte atraviesa todo el espectro político, y eso es justamente lo que la convierte en un problema estructural y no en una historia de villanos.
Las investigaciones galardonadas con el Premio Nobel de Economía de 2024 nos dicen, en esencia, que las instituciones extractivas persisten mucho tiempo después de la independencia: las nuevas élites heredan un Estado construido para la extracción, no para la buena administración. La colonización española de Bolivia hizo de Potosí un medio para drenar la plata hacia la metrópoli, a través de instituciones diseñadas para concentrar el poder y extraer riqueza. Las «venas abiertas» sobre las que escribió Eduardo Galeano son una estructura del propio Estado. El fracaso de Bolivia nunca fue de capacidad; fue que nada en la maquinaria heredada podía resguardar una bonanza frente a la presión de gastarla.
Para 2025, el respaldo se había agotado. Bolivia tenía que decidir quién fijaría las condiciones de la próxima bonanza.
